Wyrok WSA z dnia 29.6.2010 r.,  I SA/Op 259/10

Teza:

Ustawa o finansach publicznych nie wprowadza w art. 221 żadnych ograniczeń związanych z formą organizacyjno-prawną podmiotów objętych dotowaniem modernizacji ogrzewania na ogrzewanie proekologiczne lub budowę proekologicznego ogrzewania, a wskazuje, że mogą to być jedynie podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych, lecz muszą spełniać dodatkowy warunek polegający na niedziałaniu w celu osiągnięcia zysku.


Sentencja:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędzia WSA Grzegorz Gocki Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska - Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 10 marca 2010r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji na modernizację ogrzewania na ogrzewania proekologiczne lub budowę proekologicznego ogrzewania oddala skargę.

Uzasadnienie:

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu uchwałą nr 7/15/2010 z dnia 10 marca 2010 orzekło nieważność uchwały nr XLV/592/10 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji na modernizację ogrzewania na ogrzewanie proekologiczne lub budowę proekologicznego ogrzewania z powodu naruszenia art. 221 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jako podstawę prawną wydania uchwały wskazano art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55 poz. 577 ze zm. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591ze zm.

Uzasadniając wydaną uchwałę Kolegium RIO wskazało, że w dniu 8 lutego 2010r. doręczono RIO uchwałę nr XLV/592/10 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji na modernizację ogrzewania na ogrzewanie proekologiczne lub budowę proekologicznego ogrzewania. Rada Miejska w Kluczborku powołując się na art. 400 a ust.1 pkt 21 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 221 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, określiła tryb postępowania o udzielenie dotacji na modernizację ogrzewania na ogrzewanie proekologiczne lub budowę proekologicznego ogrzewania. W § 2 ust.1 tejże uchwały przewidziano, że dotację mogą uzyskać osoby fizyczne. Zdaniem Rady Miejskiej w Kluczborku ta regulacja wiąże się z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 listopada 2009r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, co spowodowało likwidację z dniem 1 stycznia 2010 r. Gminnych Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jak i utratę mocy obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 7 września 2009 r. w sprawie regulaminu przyznawania dotacji na modernizację ogrzewania na ogrzewanie proekologiczne lub budowę proekologicznego ogrzewania ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Dlatego też celem kontynuowania wspierania proekologicznych inwestycji realizowanych przez mieszkańców Gminy (osoby fizyczne) wpływających na poprawę powietrza poprzez likwidację niskiej emisji, Rada Miejska w Kluczborku widziała konieczność podjęcia nowej uchwały umożliwiającej dotowanie osób fizycznych, które przedsięwzięły takie inwestycje.

Stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku Kolegium RIO odwołało się do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i podkreśliło, iż zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r. sygn. SA/Wr 949/96; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97), do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów Prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Dalej wskazano, że w myśl art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej zwaną ufp), podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, a zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przy czym jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającej tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania.

Zdaniem Kolegium RIO z zakresu podmiotowego normy art. 221 ufp wynika, iż dotacja celowa może zostać przyznana podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, a zatem innym, aniżeli podmioty określone w art. 9 ufp. Przy czym, jak podkreślono, norma określona w art. 221 ufp wskazuje zarówno element podmiotowy jak i przedmiotowy określający jej adresatów, a zatem wskazuje m.in. te podmioty, które mogą zostać beneficjentami dotacji celowej udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres zadań, które mogą stanowić przedmiot dotowania. Krąg podmiotów objętych postanowieniami art. 221 ufp to podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz jednocześnie niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Drugi element normy ma charakter przedmiotowy i wskazuje na zakres aktywności, które mogą być finansowane w formie dotacji ze środków budżetu jednostek samorządu terytorialnego, chodzi tu o cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Konkretyzacja normy określającej beneficjentów, o których mowa w art. 221 ufp, a zatem również adresatów dotacji z budżetu, ma miejsce w ust. 2 art. 221 ufp, odsyłającym w zakresie zlecania zadań i udzielania dotacji do przepisów ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie. Zatem krąg podmiotów determinowany jest przepisami właśnie tej ustawy i odnosi się do organizacji pozarządowych, tj. organizacji niebędących jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku, osób prawnych lub jednostek nieposiadających osobowości prawnej utworzonych na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacji i stowarzyszeń. Do podmiotów tych nie można zaliczyć osób fizycznych realizujących prywatne inwestycje.

Jednocześnie Kolegium RIO zwróciło uwagę, że zawarta w ust. 4 komentowanego przepisu kompetencja dla organu stanowiącego, umożliwiająca podjęcie uchwały określającej m.in. tryb postępowania o udzielenie dotacji, dotyczy "innych zadań niż określone w ustawie" o pożytku publicznym i wolontariacie, a zatem nie daje podstaw do określania trybu obejmującego "inne podmioty" niż określone w ustawie o pożytku publicznym i wolontariacie.

Dokonana analiza przytoczonych przepisów, zdaniem RIO bezsprzecznie wskazuje, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości dofinansowania bezpośrednio z budżetu gminy w formie dotacji wydatków ponoszonych przez osoby fizyczne na modernizację ogrzewania, na ogrzewanie proekologiczne lub budowę proekologicznego ogrzewania, a zatem Rada Miejska w Kluczborku podejmując przedmiotową uchwałę adresowaną do określonego kręgu osób fizycznych, wykroczyła poza delegację ustawową art. 221 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych, tym samym naruszyła w sposób istotny obowiązujące prawo.
Uchwałę Kolegium RIO doręczono Radzie Miejskiej w Kluczborku w dniu 12 marca 2010r. Po podjęciu w dniu 12 kwietnia 2010r. przez Radę Miejską w Kluczborku uchwały w sprawie wniesienia skargi na wydane przez RIO rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina Kluczbork wniosła skargę na uchwałę nr 7/15/2010 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, w której domagała się uchylenia uchwały Kolegium RIO z dnia 10 marca 2010r. oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W skardze wskazano, iż stanowisko przedstawione przez Kolegium RIO jest błędne, albowiem osoby fizyczne spełniają dwa z warunków przewidzianych w art.221 ufp, umożliwiających udzielenie dotacji. A mianowicie osoby fizyczne nie są podmiotami zaliczonymi do sektora finansów publicznych i nie działają w celu osiągnięcia zysku.

Trzecim warunkiem, od którego uzależnione jest przyznanie dotacji, jest możliwość udzielenia dotacji celowej wyłącznie na cel publiczny, związany z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego udzielającej dotacji.

Zdaniem strony skarżącej osoby fizyczne bezsprzecznie spełniają dwa pierwsze warunki, a zatem możliwe jest udzielenie dotacji podmiotowi będącemu osobą fizyczną. Osoba fizyczna nie jest wymieniona w art. 9 ufp jako należąca do podmiotów sektora finansów publicznych, a ochrona środowiska jest zadaniem własnym gminy wynikającym z art.7 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przy czym strona skarżąca podkreśliła, iż jest to pojęcie inne niż użyte w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdzie w art.4 ust 1 pkt 15 określającym sferę zadań publicznych mówi się między innymi o ekologii. Z kolei pojęcie ochrony środowiska zdefiniowano w art.3 ust. 13 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2008r.Nr 25,poz.l50 z późn.zm) gdzie określono, że jest to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej polegającej miedzy innymi na przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom. Pojęcie ekologii nie ma swojej definicji legalnej (określonej przepisami prawa), a wg definicji językowej - ekologia to nauka o związkach między organizmami a otaczającym je środowiskiem.

Ze znaczenia wskazanych pojęć strona skarżąca wywiodła, że uchwalona przez Radę Miejską uchwała obejmowała inne zadania niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Podkreśliła także, iż art.221 ust.4 ufp odsyła w swej treści jedynie do zadań innych niż te wymienione w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i warunek ten zakwestionowana uchwała spełnia, co oznacza, że spełniony jest także trzeci warunek niezbędny do udzielenia dotacji na podstawie art. 221 ufp. Odnoszenie rozumienia przepisu art. 221 ufp również na podmioty określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest nieporozumieniem i nie wynika z literalnego brzmienia tego przepisu.

Nadto strona skarżąca zwróciła uwagę na zmianę przepisów ustawy o finansach publicznych wprowadzoną 13 marca 2010 r., na mocy ustawy z dnia 22 stycznia 2010r.o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 146). Po zmianie określono, iż możliwe jest także dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko.

Podkreśliła również, iż analiza art. 221 u.f.p. wskazuje, że przepis ten złożony jest z czterech ustępów, które są ze sobą ściśle powiązane (co wynika już z wykładni językowej) i składają się na brzmienie normy kompetencyjnej wyznaczającej jednocześnie prawne granice stanowienia organów gmin. W ust. 1 omawianego artykułu zawarta jest ogólna kompetencja dla jednostki samorządu terytorialnego do udzielania dotacji celowych wskazująca, komu takiej dotacji można udzielić (podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku) oraz na jakie cele (na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki). Sam ust. 1 omawianego art. 221 u.f.p. jest jednak regulacją niepełną, której uszczegółowienie następuje w kolejnych jego ustępach. W ustępie 2 z kolei określony został tryb udzielenia dotacji oraz konkretyzacja beneficjentów i zadań: "zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań, niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1". Natomiast ustęp 4 stanowi dopełnienie ustępu 2, określając, iż "tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia".

Przy tak sformułowanej treści powołanych przepisów Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, iż beneficjentami dotacji celowych udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 221 u.f.p. mogą być wyłącznie podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku wskazane w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, bowiem zlecenie zadania (a zatem komu dotacji można udzielić) i udzielanie dotacji celowych następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zadanie publiczne nie będzie mieściło się w katalogu zadań określonych ustawą z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Wtedy, zgodnie z art. 221 ust. 4 u.f.p., tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczenia oraz sposób kontroli zleconego zadania określa organ stanowiący. Zakres kompetencji rady jest zatem wyraźnie określony i rozszerzenia tego zakresu jest niedopuszczalne. Żaden z przepisów art. 221 u.f.p. nie wskazuje przypadków udzielania dotacji innym, niż wymienionym w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podmiotom. A skoro tak, to zgodnie z regułą konsekwencji języka prawodawcy, należałoby uznać, że gdyby ustawodawca dopuszczał do udzielania dotacji podmiotom innym, niż objęte podstawową w tej mierze ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wyraziłby to wprost, tak samo, jak uczynił to z innymi, niż objęte tą ustawą, zadaniami.

Zatem art. 221 ust. 2 u.f.p. determinuje krąg beneficjentów dotacji celowych zarówno na zadania objęte ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i na inne zadania. Beneficjentami tymi mogą być wyłącznie podmioty uprawnione do prowadzenia działalności pożytku publicznego w rozumieniu ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie. W kręgu tych podmiotów osób fizycznych nie ma. Przy czym podkreślono, że art. 221 ust. 4 u.f.p. nie stanowi odrębnej normy o samodzielnej treści, nie przewiduje bowiem kompetencji materialnoprawnych do jakichkolwiek działań. Związany jest ściśle nie tylko z ustępem 1 art. 221, a także z ustępem 2 tego artykułu, stanowiąc jego uzupełnienie w zakresie trybu, sposobu rozliczania i kontroli dotacji udzielanych wraz ze zleceniem zadania, w formie umowy - na podstawie art. 221 ust. 2 u.f.p. Dlatego też norma wynikająca z art. 221 ust. 2 u.f.p. dotycząca kręgu beneficjentów dotacji celowych obowiązuje również w zakresie dotacji udzielanych w trybie określonym w art. 221 ust. 4 u.f.p.

Nadto Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że zgodnie z definicją legalną dotacji zawartą w art. 126 u.f.p., dotacja może być przeznaczona jedynie na realizację zadań publicznych, co oznacza, że niedopuszczalne jest wspierania jako celów publicznych - przedsięwzięć osób fizycznych i w tym względzie powołała wyrok WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wr 1/08, w którym Sąd wskazał, że "realizację celów publicznych należy kojarzyć przede wszystkim z działaniami mającymi zaspokajać potrzeby zbiorowe, nie zaś jednostkowe".

Odnosząc się z kolei do zmiany przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (od 12.03.2010r.), która to nowelizacja dokonała również zmiany art. 221 ust. 1 ufp. poprzez przyjęcie, że dotacja celowa może zostać udzielona również na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją zadań danej jednostki samorządu terytorialnego, Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, iż dokonując badania legalności uchwały Rady Gminy Kluczbork należało brać pod uwagę stan prawny z daty jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)[dalej p.p.s.a.] oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tejże kontroli wojewódzki sąd administracyjny orzeka również w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Opolu z dnia 10 marca 2010 r. nie narusza prawa.

Wskazać także należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art.171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami ( por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43 ).

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 90 ust. 2 określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), działalnością nadzorczą zostały objęte także uchwały w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym określono, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy.

Podjęta przez Radę Miejską w Kluczborku w dniu 28 stycznia 2010 r. uchwała w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji na modernizację ogrzewania na ogrzewanie proekologiczne lub budowę proekologicznego ogrzewania wydana została m.in. na podstawie art. 400 a ust.1 pkt 21 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 221 ust.1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W § 2 ust.1 tejże uchwały przewidziano, że dotację mogą uzyskać osoby fizyczne.

Zgodnie z art. 221 ust.1 ufp. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wskazanej uchwały, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Z kolei w myśl ust.2 powołanego przepisu, zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1. W ustępie 3 art.221 wskazano niezbędne elementy, które powinna określać umowa wskazana w ust. 2. Natomiast w ust.4 przewidziano, że tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

W przytoczonym przepisie ustawodawca określił zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres dotowania przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art.221 ufp. Zakres przedmiotowy wyznaczają następujące czynniki: dotacje mogą dotyczyć celów publicznych związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei zakres podmiotowy ustawodawca wyznaczył wskazując, że dotację mogą otrzymać podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, przy czym w ust. 2 art.221 upf. doprecyzowano, iż zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Zatem ustawa o finansach publicznych nie wprowadza w art.221 żadnych ograniczeń związanych z formą organizacyjno-prawną podmiotów objętych dotowaniem, a wskazuje, że mogą to być jedynie podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych, lecz muszą spełniać dodatkowy warunek polegający na niedziałaniu w celu osiągnięcia zysku.

Odnosząc się z kolei do brzmienia ust.2 art.221 upf. Wskazać należy, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jasno, że zlecenie zadania i udzielanie dotacji celowych następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a tylko, jeżeli dotyczy innych zadań niż określone w tej ustawie, zlecenie zadania i udzielenie dotacji nastąpi na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust.1. Niewątpliwie oznacza to, iż w w sytuacji, gdy zadanie publiczne nie będzie mieściło się w katalogu zadań określonych ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, wówczas stosuje się tryb postępowania przewidziany w art. 221 ust. 4 u.f.p. Słusznie zatem wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę, że zakres kompetencji rady jest zatem wyraźnie określony i rozszerzenie tego zakresu jest niedopuszczalne. Żaden z przepisów art. 221 u.f.p. nie wskazuje przypadków udzielania dotacji innym, niż wymienionym w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podmiotom. A skoro tak, to zgodnie z regułą konsekwencji języka prawodawcy, należałoby uznać, że gdyby ustawodawca dopuszczał do udzielania dotacji podmiotom innym, niż objęte podstawową w tej mierze ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wyraziłby to wprost, tak samo, jak uczynił to z innymi, niż objęte tą ustawą, zadaniami. Pogląd ten zdaniem Sądu jest trafny i zasługuje na aprobatę. Słusznie także podkreślono w odpowiedzi na skargę, że art. 221 ust. 2 u.f.p. determinuje krąg beneficjentów dotacji celowych rozróżniając ich jedynie ze względu na zadania objęte ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i na inne zadania, co wskazuje, że beneficjentami mogą być wyłącznie podmioty uprawnione do prowadzenia działalności pożytku publicznego w rozumieniu ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie, a wśród nich nie ma osób fizycznych (art.3).

Podkreślenia przy tym wymaga korelacja pomiędzy poszczególnymi ustępami art.221 upf., które wzajemnie się uzupełniają i doprecyzowują poszczególne postanowienia i tak art. 221 ust. 4 u.f.p. nie przewiduje kompetencji materialnoprawnych do jakichkolwiek działań, a zatem nie stanowi odrębnej normy o samodzielnej treści, a jest ściśle związany zarówno z ustępem 1 jak i 2 wskazanego artykułu.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. II SA/Wa 1/08 z dnia 10.04.2008r. wskazując, że udzielenie dotacji przez gminę, jeżeli dotyczy ono zadań innych niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, może nastąpić wyłącznie na rzecz podmiotów określonych w art. 176 ust. 1 ufp. oraz w granicach przedmiotowych tego przepisu. Z drugiej strony, niespełnienie choćby jednego z warunków normy prawnej wyrażonej w tym artykule powoduje, że nie mogą mieć zastosowania normy prawne zawarte w kolejnych ustępach artykułu 176 ufp. Wprawdzie wyrok ten wydano na gruncie wcześniej obowiązującego przepisu ustawy o finansach publicznych, to jednak jego ówczesne brzmienie i brzmienie obowiązujące w tej sprawie są zbieżne.

Odnosząc się z kolei do przesłanki przedmiotowej zawierającej się w stwierdzeniu ustawodawcy wskazującym na możliwość udzielenia dotacji celowych na cele publiczne, podkreślić należy, że realizację celów publicznych należy kojarzyć przede wszystkim z działaniami mającymi zaspokajać potrzeby zbiorowe, a nie potrzeby jednostkowe (por. Komentarz Nowa ustawa o finansach publicznych, Cezary Kosikowski, wydanie I Komentarze LexisNexis 2010 str.505). Pogląd te zyskał aprobatę sądów administracyjnych, w tym WSA we Wrocławiu w przywołanym już wyroku, jak i w wyroku NSA z 13.03.2007r. sygn. akt II GSK 303/06 - oba dostępne na stronie internetowej NSA.

Niewątpliwie ponoszenie przez gminę kosztów instalacji ogrzewania ekologicznego w prywatnych domach służy dofinansowaniu danej inwestycji i jest przede wszystkim wsparciem finansowym konkretnych osób fizycznych. Bezpośrednim celem jest cel prywatny określonych osób, które zyskają wymierne korzyści w postaci wymiany urządzeń grzewczych i oszczędności kosztów związanych z tą inwestycją, a nie cel publiczny poprawy stanu środowiska. Nie można zatem uznać, że poszczególne osoby fizyczne otrzymujące dotację nie działałyby w celu osiągnięcia zysku, bowiem ten element na pewno w przypadku takiej formy dotowania występuje, gdyż indywidualni beneficjenci osiągają wymierne korzyści.

Nadto, jak słusznie zauważyła Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu i Sąd pogląd ten w pełni podziela, że "udzielenie dotacji celowej do dnia 12 marca 2010 r. możliwe było wyłącznie na "bezpośredni" cel publiczny. Dopiero po tej dacie wprowadzona została możliwość dofinansowania inwestycji związanych z realizacją zadań publicznych, czyli "pośrednie" finansowanie celu publicznego. Okoliczność, iż ustawodawca wprowadził obok dotowania celu publicznego związanego z realizacją zadań jednostki możliwość dofinansowania inwestycji związanych z ich realizacją przemawia za wyraźnym podziałem między tymi dwoma kategoriami. Dlatego też przewidziane w uchylonej uchwale dotacje, związane z przedsięwzięciami (inwestycjami) osób fizycznych na modernizację lub budowę ogrzewania proekologicznego należy zakwalifikować jako dofinansowanie celu prywatnego, ewentualnie jako dofinansowanie inwestycji związanej z realizacją zadania z zakresu ochrony środowiska, a niejako dotowanie celu publicznego."

Zatem w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską w Kluczborku, dotacja celowa mogła zostać udzielona na cel publiczny, związany z realizacją zadań danej jednostki samorządu terytorialnego, a jak wykazano wyżej podjęta uchwała nie spełniała tych warunków.

Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że dokonując badania legalności uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku należało brać pod uwagę stan prawny z daty jej wydania.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, że postanowienia uchwały Rady Miejskiej nie spełniały przesłanek art. 221 ust. 1 i 2 ufp, a wskazana uchwała Rady Miejskiej w Kluczborku była sprzeczna z prawem. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.